来自全国基本农田保护示范县的重点报道

全面开发整理土地资源努力构建经济建设保障体系

——延安市志丹县国土资源局土地开发整理工作调查

本报记者 樊春勤 通讯员 杨谢飞

    深入基层，宣传到位不断提高干部群众依法保护、

    利用国土资源的意识

    认真系统地开展法律法规宣传，提高广大干部群众依法保护、利用国土资源的意识，是做好国土资源执法监察工作的重要基础，是改善执法环境的根本手段。在这方面，志丹县国土资源局自始自终把宣传工作放在首位，常年坚持宣传走机关、到基层，深入村组、院落，为群众讲解政策，帮助群众理解政策，提高认识，改变思想观念。

    他们的主要做法：一是认真总结日常宣传工作的薄弱环节，在年初将全年的宣传工作与业务工作一并进行安排部署，从内容和形式上制定详细计划，由专人负责落实，把法律法规宣传上升到与业务工作同等重要的位置。二是认真组织开展“世界地球日”、“矿法宣传日”、“土地日”的宣传活动。根据每年的不同宣传主题确定宣传内容和重点宣传范围，通过悬挂标语、散发传单、播放录音、设立咨询点、出动宣传车、制作电视专题片等形式，广泛动员全系统人员和基层单位参与宣传活动，营造浓烈的宣传氛围，提高全社会对国土资源管理工作的关注程度，将普法工作逐步引向深入。三是购买编制国土资源法律法规知识读本，由工作人员携带读本奔向各乡镇、村组，向广大群众发放，送法上门。几年来，该县共发放《土地管理法》单行本25600余册，发放《法律法规汇编》8600余册，发放普法宣传挂图500多套，有效地提高国土资源法律法规的普及率，增强广大干部群众的法制观念。四是积极创新宣传载体和形式。将本系统重要工作开展情况，特别是重大典型违法案件的查处情况及时采编后，在县广播电台和有线电视台进行播报，以案说法，增强宣传实效。同时，改变单纯以行政处罚为主的执法理念，借助执法实施普法，通过普法促进执法，取得执法与普法工作双赢，效果十分明显。五是在各级领导干部及广大群众中，深入开展国情、县情及国土资源利用现状宣传教育，提高对做好国土资源工作重要性的认识，争取对国土部门工作的理解、支持，不断改善外部执法环境。

    严格执法，落实政策大力推进日常业务建设

    落实耕地保护措施。一是将土地开发整理列入志丹县工作的一个重要议事日程。该县严格落实耕地保护责任，对各乡（镇）人民政府进行耕地指标考核，实行目标责任管理，各乡（镇）人民政府主要领导是本辖区耕地保有量和基本农田保护面积的第一责任人，对完不成保护任务或违法用地造成严重影响的，将对责任人实行问责。二是严格执行基本农田保护“三个不报批”和“五个不准”制度，认真做好基本农田的“四落实”工作，杜绝新农村建设占用基本农田，守住基本农田这条“红线”。三是严格耕地占补平衡制度，全面落实建设占用耕地补偿制度。凡占用耕地搞非农业建设项目的，一律实行先补后占，且复垦补充耕地的数量和质量不低于同期建设占用的耕地。四是进一步完善基本农田保护制度，健全基本农田台账，创新管理和保护手段，着力推行卫星遥感动态临测。五是推进以田、水、林、村、路综合治理为主要内容的土地开发整理，全面实施完成金丁洛河川土地开发整理项目的配套工程。2006年全县共实施完成163个各类土地开发整理项目，净增耕地3.1万亩。

    严格建设用地管理。志丹县国土资源局在建设用地上，严把土地闸门,认真落实各项土地管理政策，取得良好效果。该局自始自终按照“依法依规、从严从紧、有保有压、节约集约”的原则，突出土地利用总体规划和年度计划的调控作用，从严控制新增建设用地规模。严格建设项目用地预审，对没有进行土地预审的建设项目，一律不予审报和审批。对不符合土地利用总体规划和国家产业政策的一律不予报批。在建设用地审批中，以科学发展观为指导，坚持合理科学供地，优先保证基础设施、民生项目重点项目、社会事业用地。从2007年1月1日起，工业用地一律招拍挂供地，全面实施工业用地最低出让价标准。根据新开工项目“六个必须”的要求，新开工项目征用土地没有依法完成农用地转用和土地征收审批，未领取土地使用证之前，不得开发建设。认真组织开展新增建设用地清理清查工作。重点检查土地利用总体规划执行情况、新增建设用地审批情况、土地利用管理情况、土地使用权属证书颁发情况、违法占地和浪费土地资源情况、征用土地补偿安置到位情况。对清理清查中发现的土地违法行为，由国土局会同有关部门依法严肃处理。

    土地信息化建设稳步前进。近年来，该局下属的陕北土地信息中心为全县国土资源管理工作的持续有效推进发挥了巨大作用。为了加大土地信息化建设力度，该局先后邀请省、市有关专家对信息中心的工作人员进行技术培训，提高15名微机操作人员的技术水平。同时，加大硬件建设力度，提升软件应用水平，努力发挥该中心在陕北地区的辐射、带动作用。信息中心与专业的计算机应用技术公司合作，高质量完成全县城镇地籍数据库的建库工作。加之过去建成的土地详查变更数据库，为全县国土资源管理工作步入信息化、现代化、规范化奠定良好基础。2006年，信息中心共制作完成土地开发整理工作项目图件3470幅，打印1500幅，打印相关材料5000多份，复印30000多份，为本县其他部门制图600幅，为石油单位制作井位图450幅，处理各种图件420幅，打印工作底图550幅，为其它业务工作的有效开展提供了有力的技术支持。

    地质灾害防治措施有效。扎实有效地开展地质灾害防治是该局的重要工作之一。2006年，志丹县共确认灾害隐患43处，其中滑坡21处，崩塌20处，泥石流1处，不稳定斜坡1处，全部纳入防治方案，并在春季冻融期、汛期和雨天进行3次全面的排查督查。制定《志丹县2006年地质灾害应急预案》，完善《志丹县突发性地质灾害应急预案》，成立应急调查组和应急抢险队伍。共发放防灾明白卡43份，避险明白卡120份，签订防灾责任书12份，设立专门的地质灾害值班室，安排3名值班人员24小时值班，加大监测治理力度。截止目前，没有发现一起因灾造成的人员伤亡和财产损失事故。

    矿产资源管理全面推进。志丹县矿产资源管理逐渐进入规范化序列。2006年，在积极开展采矿企业年检工作中，全县23个持证企业（粘土17个、砂石6个），经实地检查全部通过，合格率为100%%。进一步加强采矿权管理，积极培育采矿权市场，上半年挂牌出让采矿权4个，其中粘土1个，砂石3个，目前正在对10个砂石采矿权进行出让。扎实组织开展整顿和规范矿产资源开发秩序工作，检查注销3个采矿权，关闭6个无证采矿厂。与县安监局合作，对全县采矿企业管理人员进行一次安全生产系统培训，并对15个未取得安全生产许可证的采矿企业进行了深入整改，补办相关手续。全面完成年度矿产资源补偿费和采矿权价款的征收任务，征收覆盖面达100%%。

    强化措施，注重实效执法监察工作不断得到加强

    政府重视，全面支持。由于志丹县不断加大宣传力度，不仅使全县广大群众对国土资源有了正确的认识，而且国土资源保护工作也得到了志丹县委、县政府高度重视。每年初，县政府都要组织乡镇和相关部门的主要负责人参加国土资源工作会议，对全县国土资源工作进行统一安排部署，要求参会单位对国土资源局的执法工作予以大力配合，对具体执法过程中遇到的困难给予全力支持，为国土资源执法监察工作开展创造良好条件，凝聚强大合力。此外，县财政还拔专款为国土部门及其所属单位新购置7辆执法监察车辆，并将国土资源执法监察工作经费列入县财政年度预算，为工作开展提供全面支持。

    狠抓学教，提高素质。全局学习制度化，对学习的内容形式作出明确规定，重点抓好业务学习，并从学习数量上作出硬性规定，对学习开展扎实、成绩优秀的单位和个人按年度进行奖励，大大激发广大职工的学习积极性。全体职工在每周五下午进行集体学习，全系统每年至少举办一期执法监察培训班，邀请上级业务部门和相关单位长期从事国土资源执法监察及行政执法工作的部分领导到场，对执法监察业务单位人员进行系统培训，不断巩固提高工作人员的执法能力和水平。在请进来的同时，县局还安排执法监察岗位的部分同志外出考察学习发达地区国土资源执法监察工作的先进经验和方法，努力提高队伍适应新形势的能力，不断强化执法素质。

    规范程序，依法监察。规范执法是执法监察工作的基本要求。该局从单位规范化管理入手，通过制度建设，对日常各项事务进行规范，并对执法情况认真开展检查抽查，以良好的工作秩序保证执法监察工作有序开展。对土地登记发证、建设用地审批、违法案件的查处等，严格实行预会审制度，集体研究决定具体审批、管理、处罚事项，同时将办理结果定期向社会公布，增强决策的民主化、公开化和工作透明度，有效杜绝“发人请证”、“批人情地”、“办人情案”的现象，防止监督不力而引发的争议、纠纷、信访及诉讼等问题，减少执法监察工作的额外工作量。针对日常执法监察工作中暴露出来的问题和不足，积极邀请市局执法支队人员，通过指导具体案件的办理过程予以加强，特别是对监察工作程序及法律文书方面进行着重规范，使查办案件质量明显提高，真正做到依法监察，保证严格执法。

    夯实责任，严格管理。严格实行县、乡（镇）、村（组）三级联防，每年由县政府主管领导及国土局局长与各乡镇负责人签订《目标管理责任书》，对辖区土地矿产违法案件的发案率等提出明确的控制指标，对工作开展提出具体的要求，并列为年终评比的一票否决内容，使乡镇政府对基层土地的监管职责更加明确，工作责任得到有效夯实。

    重视信访，化解矛盾。做好信访工作是国土资源执法监察工作的重要内容。如果把查办违法案件比作“矛”的话，那么信访工作就是“盾”。该局抽调工作责任心强、业务能力突出、经验丰富的人员充实岗位，向社会公开法律咨询服务电话、监督举报电话，建立接办及有奖举报制度。该机构直接负责群众来信来访的答复接办、政策咨询、法律咨询及举报受理工作，在实际工作中，除法律咨询方面可直接向群众答复外，其余所有反映的问题均要求认真登记，然后提交局务会议研究解决或答复，把社会和群众的监督与全局的整体工作有效结合起来，使群众信访事事有回音，件件有结果，及时化解矛盾，收到良好的实际效果。

    规范运作，快速推进突出抓好土地开发整理

    志丹县11个乡(镇)、1个管区，总人口13.2万人，其中农业人口10.6万人。全县总土地面积为3781平方公里，人口密度为34.9人/平方公里。由于境内山高坡陡，梁峁密布，使全县有史以来形成以山地为主的农业生产方式，全县杏子河、周河、洛河三川道的近4万亩川台地，是全县最好的耕地，但数量非常有限，梁峁山地是支撑全县粮食生产和经济社会发展不可或缺的重要组成部分。近年来，随着经济社会的快速发展，与农民休戚相关的土地问题日异突出。特别是退耕还林与粮食自给的矛盾，石油开采与耕地保护的矛盾，城镇建设与失地农民的矛盾，已经成为影响全县经济社会可持续发展的重要问题。针对这些问题，该局作出“加大土地开发力度，促进经济社会持续发展”的科学决策。自2001年以来，大规模实施土地开发整理，截止到2006年底，全县共实施县级土地开发整理项目1078个，新增耕地191142.92亩。

    在土地开发整理项目实施中，他们进行严格的管理。

    立项：首先由基层组织提出申请，一般由乡镇人民政府提出申请，经县土地整理中心会同专业技术人员现场勘察，审查是否符合专项规划，然后进行可行性研究，认为可行的，报国土资源局会议通过，并报经县土地开发整理领导小组同意后立项。

    实施：所立项目，需要设计的由专业技术人员进行初步设计，山地梯田类型的现场规划确定实施方案和要求，2005年以前由乡镇人民政府组织实施，2006年县土地整理中心正式批准成立后，由县土地整理中心组织实施。沟道淤地坝、滩涂旧坝恢复等牵涉水利工程的，由具有资质的单位进行设计，实行项目招标制，专门由工程监理人员监理，按标准实施。

    验收：施工结束后，由施工单位提出申请，县土地整理中心及有关人员进行现场初验，按照总体质量要求，田面宽度不少于15米，塄光塄硬，大弯就势，小弯取直，左右水平，里低外高，进行严格验收，达不到标准的，要进行返工，直到合格为止。县级初验按项目实施完成先后不定期进行。按年度项目分批次报市局进行验收，最后以市局验收合格为准。

    资金管理：实行专款专户，专人专账管理，项目经验收合格后，请具有资质的测绘单位进行测量，精确计算新增耕地面积和塄坎比例，以测绘总面积扣除塄坎后的实际新增耕地面积为准，按照相同类型相同价格标准给予兑付资金。资金经三级审核，实行台帐式管理，对资金使用情况进行年度审计，监督资金使用的合理合法。

    加强领导：为了把这一事业抓紧抓好，为县域经济发展增添动力,县上成立由县长任组长，主管副县长任副组长，国土、财政、审计、计划、农业、水利、畜牧、林业、环保等有关部门负责人为成员的土地开发整理领导小组，并在国土局下设办公室，局长为办公室主任。

    县委、县政府基于对事业的负责，对国土资源部门的工作始终给予全力支持。县上在改革和压缩机构的情况下，要人给人，要钱给钱，要机构给机构,成立正科级建制、编制10人的土地整理中心，配备事业心较强的干部队伍，每年给几百万元的前期工作经费。县上主要领导和主管领导更是经常过问工作情况，及时协调解决工作中遇到的困难和问题，成为土地开发整理事业健康发展的关键。

    据记者在志丹县的采访调查，志丹县土地开发整理成效显著，主要表现为：

    一是实现耕地以基本农田为主的质的转变。2005年底时，全县基本农田数量已经达到耕地总面积的40％以上，基本农田所生产的粮食和产值已经超过种植业总产量和产值的75％。2006年底，全县耕地种植面积约为52万亩，基本农田总面积已经达35万亩，基本农田已经接近总耕地面积的70％，预计基本农田的产量产值将占到种植业的90％以上。全县的耕地已经完全实现以基本农田为主的质的转变。

    二是人均达到3亩田。人均拥有3亩基本农田保吃饭，一直是县委、县政府多年追求的目标。2000年底以前，全县川、台、梯、坝等基本农田总面积为16.8万亩，经过6年土地开发整理项目的实施，使全县农业人口人均基本农田数量增长1.7亩，达到3.3亩。

    三是实现经济生态的共进双赢。1989年土地详查时，全县耕地面积达到180.5万亩。在退耕还林（草）政策的有力实施下，2006年底，全县耕地保有量只有50多万亩，而粮食产量仍保持年产5万吨以上的生产水平，没有下滑，而且抗灾能力明显增强，稳定性大大提高，年际变化幅度缩小，达到稳定高产。退出耕种的120多万亩耕地，有79万亩被直接还林种草，使全县绿化面积大幅度增加，水土流失得到有效控制，洪涝灾害大幅度减少，一个山川秀美的新志丹正逐步呈现出来。

    四是解决八年后怎么办的后顾之忧。退耕还林（草）工程实施八年后，国家停止钱粮补助怎么办，一直是人们关注的焦点问题。志丹县土地开发整理项目的实施，直接解决农民生产生活所需的耕地问题，人均3亩田消除广大农民心中的后顾之忧，可以全力发展生产，放开手脚致富，在确保粮食安全，促进产业发展的同进，巩固退耕成果，成为退得下、绿起来、保得住、人富裕、不反弹的有力保证。

    五是为农村经济社会发展和产业开发搭建平台及基地。耕地总面积减少了，产量增加了，农民的劳动强度变小了，剩余劳动力多了，劳力输出和从事其它产业的人数迅速增加。目前，全县草畜产业已经初具规模，其它产业也在蓬勃兴起，农村经济出现前所未有的发展势头。小杂粮、名贵杂豆、薯类都成了独具志丹地方特色的绿色食品，发展潜力很大，前景看好。这些产业的形成和发展，都必须依赖于土地开发整理所造就的高质量农田这个平台。

    六是变革传统农业生产方式，为农民增收创造有利条件。新增基本农田的基本条件较好，绝大部分可以满足小型农用机械的作业条件。为了彻底改变历史上形成的人背驴驮的生产方式，县上动员各级各单位，引进推广小型农用机械，使能够使用机械的产生环节都用上机械。目前，全县耕地机械、运输机械已达到95%%以上，他们的目标是大力推广农用机械，把农民从体力劳动中解放来，实现城乡和谐发展，构建和谐社会。金丁镇谢湾村四壕崾岘组村民张学文，全家5口人，2002年以前，全家人均年收入在800元以下，一直在温饱线上徘徊。2003年实施大规模的土地开发整理以来，地平了，路通了，耕作方便了，人也变勤快了。2003年，他贷款购买一辆农用三轮车，在新修农田上大面积种植小杂粮，当年产量较往年翻了一番。2004年，全家人均纯收入增长到3400元，不仅还清贷款，而且迈进小康之路。

    扎实开展职工队伍建设树立良好的国土卫士形象

    以推行党员承诺制和社会主义荣辱观教育活动为契机，制定日常学习制度，各单位均开辟学习园地，并将每周五确定为干部职工集体学习日，采取集中学习、个人自学、组织讨论等方式，全面提高职工队伍的整体素质。一是认真组织广大干部学习邓小平理论、“三个代表”重要思想、党员先进性教育有关内容和《江泽民文选》精神，深入开展职工思想意识、价值取向、宗旨观念教育。二是进一步加强职工的职业道德和业务知识学习，认真组织职工学习本行业工作人员行为规范、《国土资源系统行政为民十项措施》和《工作人员五条禁令》，观看正反面典型警示教育片和学习中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等有关内容，邀请县纪检委领导，为职工上廉政教育课；学习国土资源管理的新政策、新法规，积极选派业务骨干参加上级业务部门组织的各种教育培训。为增强学习实效，要求每名职工的学习笔记不得少于2万字，作为年综合考评的硬指标。三是深入开展“文明单位”、“十佳文明国土卫士”、“五好国土所”创评活动。四是组织开展形式多样、内容丰富的法律知识竞赛、职工演讲比赛、文艺调演等一系列活动。

    几年来，志丹县国土资源局始终把全县干部职工的思想政治素质、业务能力、服务水平放在同等位置，善始善终，抓住不放，使志丹国土系统上上下下形成一个奋发向上、团结和谐的机关队伍风貌。同时，志丹国土卫士还全力支援农村经济发展，在广大群众中树立良好的形象。2006年以前，该局连续8年对金丁镇王渠村实施包扶包建，使该村由一个贫困村一跃成为县级小康示范村。2006年，该局为所包建的金丁镇赵石洼村新修大棚30座,为村委会修建4间平板房式的办公场所，建成500多平方米的村内休闲小广场，全面完成村内12条街巷的硬化工作；局属收储中心实施包建的双河乡毛项村，在完成移民搬迁工作收尾的同时，又为该村新修高标准农田500亩，并对1个沟道治理项目进行立项，预计治理后可新增300亩高质量耕地；矿产资源管理办公室对包建的侯市管区冯咀村协调资金124万元，完成该村新农村建设的土建工程和4公里公路的拓宽工作，并自筹资金4万元，为该村学校购买图书100册，为11户村民修建猪圈，提供猪仔38头、幼鸡800只，新打水井3口；局属监察大队为包建的吴堡乡榆树洼村新修房屋210间，安置农民40户138人。全县初步实现每户1宅2亩园，每人3亩农田、4亩草、5亩林的工作目标。

    调查后记日前，记者曾两次奔赴陕北革命老区志丹县采访调查,发现志丹县从2001年开始大规模实施土地开发整理以来，每年开发项目和新增耕地面积都成倍增长，并且按照国家有关政策，持续推进国土资源管理，取得良好效果。为此,记者感到，若陕北地区都能像志丹县一样，扎扎实实地开展国土资源各项工作，那么，辽阔的陕北黄土高原就能为经济发展构建一个坚实的保障平台。陕北退耕还林（草）后，陕北人吃饭将无后顾之忧。