摘要：党的二十届三中全会提出“构建跨行政区合作发展新机制”。国家十四五规划和2035年远景目标纲要提出提升区域合作层次和水平，支持省际交界地区探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制。本文选取川渝高竹新区、长三角生态绿色一体化发展示范区、横琴粤澳深度合作区等省际交界地区协同发展示范区进行调研分析，总结出他们在跨行政区管理体制机制建设方面的经验做法包括：推动经济区与行政区适度分离改革，建立统一的跨区域管理体制，探索法定机构模式，规划协同、项目协同，建立注重平衡的财税分享机制，发挥市场机制的跨界作用，协同立法予以保障等。基于此，提出对京津冀地区省际交界地区协同发展的启示建议。

　　关键词：省际交界；协同发展；体制机制；区域治理

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出“完善实施区域协同发展战略机制……构建跨行政区合作发展新机制”。省际交界地区处于省级行政影响力最边缘、跨行政区合作发展最前端，其区域发展差异体现的最直接，协同发展模式、遇到的障碍、采取的措施有典型性、代表性、示范性，是探索跨区域合作发展新机制的理想试验田。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，提升区域合作层次和水平，支持省际交界地区探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制。目前我国已建立了川渝高竹新区、长三角生态绿色一体化发展示范区、横琴粤澳深度合作区等省际交界地区协同发展示范区，各区域建立了跨行政区管理机构，为跨行政区合作发展探索了新经验。本文对上述省际交界地区跨行政区合作机制进行调研分析，并提出对京津冀地区省际交界地区协同发展的启示建议。

　　一、调研地区基本情况

　　（一）川渝高竹新区

　　2021年，中共中央、国务院印发《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》提出打造川渝合作示范区。为落实纲要要求，川渝两省市共同批准设立川渝高竹新区。根据《川渝高竹新区总体方案》，新区位于重庆市渝北区和四川省广安市邻水县接壤区域，规划范围总面积262平方公里。

　　（二）长三角生态绿色一体化发展示范区

　　2019年10月25日，经国务院批复，国家发改委印发《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，示范区范围包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县，面积约2413平方公里（目前实施的先行启动区面积约660平方公里），区域定位为一体化制度创新试验田，具体任务包括加强地方立法研究，为一体化示范区改革创新探索实践提供法制保障。

　　（三）横琴粤澳深度合作区

　　为促进澳门经济适度多元发展，丰富“一国两制”实践，2019年2月中共中央 国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出建设粤港澳深度合作示范区。2021年9月5日中共中央、国务院正式公布《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》，明确横琴合作区实施范围、战略定位。横琴合作区位于广东省珠海市与澳门特别行政区毗邻区域，为一海岛，总面积约106平方公里。

　　二、跨行政区合作发展经验做法

　　（一）推动经济区与行政区分离改革

　　本次调研的几个点位均为跨行政区设置，调研发现各个点位均开展了经济区与行政区分离改革，具体做法是：保持行政边界和行政关系不变，将经济管理权限从行政职权中分离出来，统一政策标准，由统一的管理机构行使，社会事务仍由属地政府管理，总结为“边界不变、职权分离、统一政策、统一行使”十六字诀。在长三角一体化示范区，将空间总体规划的编制权限、控规及专项规划编制参与权限、跨省项目的审批、核准、备案管理权限从地方政府职权中分离出来，由示范区管委会、执委会统一行使，并制定了相应规划编制标准、项目管理办法。在横琴合作区，将合作区行政事权划分为开发管理类和属地管理类，开发管理类包括经济、民生相关行政管理和公共服务职能，由合作区执委会行使，属地管理类包括党的建设、国家安全、刑事司法、社会治安等职能，由广东省委、省政府在合作区设立的派出机构行使。川渝高竹新区在总体建设方案中即已明确探索建立经济管理权限、社会管理事务与行政区范围适度分离机制的改革试点任务，管委会负责规划建设、运行管理，属地政府负责行政审批、基层治理和社会保障等事务。

　　（二）建立统一的跨区域管理体制

　　为统一推动跨区域一体化开发建设，各调研点均建立了统一的跨区域管理体制，一般为领导层、决策层、执行层三级，经济事务、社会事务两类，简称三级两类。第一级为中央层面的重大区域战略领导小组。如长三角一体化示范区在中央推动长三角一体化发展领导小组领导下进行建设，横琴合作区在中央粤港澳大湾区建设领导小组领导下进行开发建设，并每年对合作区建设成效进行评估。第二级为跨区域共商共管决策机制。沪苏浙三省市建立长三角一体化示范区理事会，作为示范区建设重要事项决策平台，负责研究确定示范区发展规划、改革事项、支持政策，协调推进重大项目，理事长由三省市常务副省（市）长共同担任，并由三地轮流担任轮值理事长。广东省和澳门特区联合组建横琴合作区管理委员会，是负责合作区开发管理的议事决策机构，统筹决定合作区重大事项，管委会实行双主任制，由广东省省长和澳门特区行政长官共同担任，澳门特区委派一名常务副主任，其他副主任由粤澳双方委派。重庆市渝北区、四川省广安市、邻水县党政主要负责人组成川渝高竹新区设立开发建设领导小组，负责研究高竹新区规划建设中的重大事项。第三级为统一的管理机构。长三角一体化示范区设立执委会，负责示范区发展规划、制度创新、改革事项、重大项目、支持政策的研究拟订和推进实施，执委会设主任由上海市发改委主任担任，副主任3名分别由三省市发改委副主任担任。横琴合作区设立执委会，承担合作区建设主体执行责任，执委会主任由澳门特区委派，副主任由广东省、澳门特区和珠海市委派。川渝高竹新区设立管委会，负责区域内规划编制、项目实施、运营管理，党工委书记和管委会主任分别由渝北区和广安市党政副职兼任，另设党工委副书记、管委会常务副主任由渝北区和广安市分别委派。在设立统一管理机构进行经济管理工作的同时，属地管理工作由属地政府负责，如长三角一体化示范区和川渝高竹新区的属地管理职责由属地政府负责，横琴合作区的属地管理职责由广东省委、省政府在合作区设立的派出机构负责。

　　（三）探索法定机构模式

　　除横琴执委会外，前海深港现代服务业合作区管理局、天津自贸试验区政策与产业创新发展局、上海陆家嘴金融城发展局也为法定机构。法定机构是经过专门立法确定的行使行政职责的非政府机构，是区别于行政机关、事业单位、企业、团队的机构。法定机构具有以下特点：一是专门立法设立。深圳市人大常委会印发《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》，广东省人大常委会印发《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》，均以地方立法的形式确定了区域管理机构，并明确其为法定机构。二是依法授权。地方立法确定地方政府可向法定机构授权的范围，地方政府将具体事权授予法定机构行使，并将权力清单对外公布。三是灵活高效。前海管理局和横琴执委会实行企业化管理，不设行政级别，不列入行政序列，机构运作相对独立；主要领导为行政编制，其他人员为聘任制，人事制度较灵活。从实际效果来看，两地法定机构的人员专业化程度、机构运转效率、业绩成果均达到了改革预期。

　　（四）规划协同

　　各调研点位均高度重视空间规划的统一。长三角一体化示范区和川渝高竹新区均统一编制了总规、控规和部分专项规划，控规和专项规划的审批权均由管委会（执委会）行使或参与。长三角一体化示范区还制定了基础地理信息数据标准及生态环境、城市设计、综合交通等方面的跨省域规划建设导则，指导总规、控规、城市设计、监管方案审查及后续开发建设工作。总体来看，各地均统一了总规、控规、专项规划，由此保障了合作区域内空间规划的整体性、协调性。

　　（五）项目协同

　　长三角一体化示范区执委会行使省级项目管理权限，负责先行启动区内跨省域投资项目的审批、核准和备案管理，非跨省的项目仍按原程序办理。根据四川、重庆两地人大常务会通过的《关于川渝高竹新区行政管理事项的决定》，川渝高竹新区管委会按照四川省政府、重庆市政府有关规定负责统一管理企业投资项目的核准和备案,按照事权和财权相统一的原则负责政府投资项目审批。

　　（六）建立注重平衡的财税分享机制

　　长三角一体化示范区建立了“分别征收、同账共管”的财税分享机制，执委会联合三区县建立跨区域财税分享联合管理机制，以启动区内35.8平方公里水乡客厅项目为试点，出台了《水乡客厅共同账管理办法》，确定了收支范围、核算方法、征收方式、报表体系、管理机制，共同收入范围包括水乡客厅区域内新增企业税收收入的区县级地方政府留成部分、示范区跨省域共投共建项目新增收入的区县级地方政府留成部分、水乡客厅区域内区县级国有土地使用权出让收入。川渝高竹新区建立了“统收统分”财税分享机制，管委会设立税费征管服务中心，渝北区和广安市两地税务局按照1:1的比例派驻人员共同办公，按照“一块牌子一个团队”的原则运作。按照“政策从优、程序从简、税负从轻”原则，形成《川渝高竹新区税费政策差异执行规范》，统一了征管资料、征管流程、纳税服务等差异事项733项。分享范围为新增注册企业税收的地方留成和土地出让的地方留成部分，分享比例为1：1。总体上看，各地财税分享有几个共同特征，一是在合作初期即确定分享范围和比例，二是分享增量部分，存量部分仍按原来执行，三是建立注重平衡的管理体制机制，尽量做到信息透明。

　　（七）发挥市场机制的跨界作用

　　“管委会+平台公司”模式已经成为经济区的通用模式。在长三角一体化示范区，沪苏浙三地先行各自成立了长三角投资公司，三家公司牵头共同成立长三角一体化示范区新发展建设有限公司（以下简称长新公司）。长新公司核心岗位采取三省市轮值方式，三地各派遣一名董事、一名监事，董事长、监事长、财务总监由三地轮流派遣干部担任，每届任期三年。经理层及以下采取市场化选聘。江苏、浙江两省国资委将对长新公司的监管职责委托给上海市国资委行使，上海市国资委参照常规监管模式对长新公司进行日常监管，重大事项由三地国资委和执委会共同研究确定。长新公司的任期业绩考核由上海市国资委会同执委会实施，执委会有20%的考核权限，年度考核由执委会实施。平台公司以其灵活的投资手段、业务操作，实现了资本跨界、资源跨界、管理跨界、服务跨界，实现了协同发展的实质性内容。

　　（八）协同立法予以保障

　　跨区域协同发展区域情况复杂，需进行大胆创新，会涉及法律、法规、政策的调整，因此多地为区域协同进行了地方立法。2024年7月，四川省人大常委会、重庆市人大常委会相继出台了《关于川渝高竹新区行政管理有关事项的决定》，沪苏浙三省市人大常委会于2020年、2024年通过《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》和《促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例》，广东省人大常委会于2021年9月、2023年2月通过了《关于横琴粤澳深度合作区有关管理体制的决定》和《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》。通过对现有跨区域协同立法案例进行分析可发现：一是在立法模式上有三种，即由所涉区域的共同上级人大立法、在各自地方法规中加入内容相同的章节、区域内立法机构协同立法；二是在立法工作机制上，一般先建立跨省协同工作机制，由省级人大常委会作为立法主体，建立工作同步、流程同时的工作推进机制；三是采取先《决定》、后《条例》的实施步骤，先制定以管理体制机制为重点的决定，再制定以区域治理为重点的条例。《决定》一般仅就区域范围、定位、管理体制机制进行规定，内容较简单。《条例》内容较丰富，对区域发展涉及的重要事项进行较全面的规定，一方面着力于破解区域协同发展体制机制障碍，设立多方参与的决策机构和独立运行的执行机构并赋予相应职责权限，通过政府间协议、委托授权、跨区域许可、共同管理等方式对区域发展规划、空间规划、规划管理、项目建设、城市管理、生态环境保护等工作做出安排；同时注重推动发展，对重点产业准入、产业聚集、技术创新、金融支持、知识产权保护等方面提出要求；另外注重保障和改善民生，围绕居民生活需求，推动教育、医疗、养老、公共数据、人才服务等公共服务共建共享，提高居民对协同发展的获得感、认同感；最后注重法制保障，从立法、执法、司法、行政、标准化、法律服务等方面提出原则性要求，形成全流程、全方位的法制保障体系。

　　三、对京津冀地区省际交界地区协同发展的启示

　　推动京津冀协同发展，是党中央、国务院在新的历史条件下作出的重大决策部署，是一个重大国家战略，有利于破解首都发展长期积累的深层次矛盾和问题，有利于破除隐形壁垒、打破行政分割，实现优势互补一体化发展，为全国区域协调发展体制机制创新提供经验。省际交界地区由于其位置的特殊性，在推动京津冀协同发展中具有重要的示范意义。2023年京津冀三地联合组建的京津冀协同发展联合办公室专门设立了毗邻地区协同专题工作组，可见对交界地区的重视。总结川渝、长三角、大湾区等地经验，对京津冀省际交界地区协同发展具有一些启示。

　　一是可考虑在条件适宜的区域建立领导层、决策层、执行层三级，经济事务、社会事务两类，三级两类共同管理体制；

　　二是若设专门的执行层管理机构，可考虑采取法定机构模式，通过地方立法设立机构、赋予权限，实行灵活高效、专业性强的用人制度；

　　三是按照“边界不变、职权分离、统一政策、统一行使”推动经济区与行政区分离改革，将经济管理权限从行政职权中分离出来，统一政策标准，由统一的管理机构行使，打破行政边界，推进政策全覆盖；

　　四是建立统一（或联合）编制、联合报批、共同实施的规划管理体制，制定区域共同参照的技术标准，指导城市设计、监管方案审查及后续开发建设工作，空间规划联合报批、共同实施；

　　五是建立项目协同机制，在已有的京津冀基础设施互联互通工作推进机制上建立更广泛的项目协同机制；

　　六是组建跨省功能性平台公司，聚焦国家及地区创新资源导入、产业项目投融资领域，以资本运作、产业服务为主要手段，推动资本跨界、创新链跨界、产业链跨界、价值链跨界、人才资源跨界、服务跨界，实现产业深度融合、一体化发展；

　　七是建立注重平衡的利益分享机制，研究确定利益分享的范围、核算口径，制定报表制度、建立报表体系，明确财税征管主体、方式、统计制度，明确各方监督管理职责、权限，明确利益分享的原则和比例；

　　八是推动协同立法，目前京津冀已建立了较成熟的协同立法工作机制，相关工作走在全国前列，可考虑在已有工作基础上为省际交界地区专门立法，先制定以管理体制机制为重点的决定，对区域范围、定位、管理体制机制进行规定，再制定以区域治理为重点的条例，对治理体系、规划建设、产业发展、公共服务、法治保障等内容进行全面规定。

　　（作者：北京大兴国际机场临空经济区联合管理委员会副主任陈刚、正高级经济师袁政）

编辑：李志远